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马光远：全面检讨中国房地产政策
- 中国的房地产政策，似乎再次陷入了尴尬，面对一些城市的疯涨、“地王”的频现，以“去库存”为主题的政策陷入了进退两难的境地。
自去年11月，中央财经领导小组提出化解房地产库存以来，事实上意味着中国房地产政策的历史性转折，从过去每一次的抑制房价过快上涨的目标开始转向房地产的高库存，也意味着中国房地产市场的基本面从短缺开始进入全面过剩。随后的中央经济工作会议，打出了一套帮助房地产去库存的“组合拳”：一是提出要“通过加快农民工市民化，扩大有效需求”；二是允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求；三是提出购租并举的住房制度方向，提出未来的住房制度的主要方向是“以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口”；四是提出要发展住房租赁市场；五是鼓励开发商降房价；六是提出要促进房地产业兼并重组，提高产业集中度；七是提出取消过时的限制性措施。并在“两会”之前出台了一系列刺激房地产的政策，使得中国房地产政策几乎回到了08年4万亿救市的时候。
这样，在经济下行、货币宽松以及房地产政策的刺激下，中国房地产在“去库存”的主题下却走出了一条前所未有的大阳线，一季度房地产的数据全面反弹，以上海为代表的一线城市房价令人瞠目结舌的飙涨，南京、苏州、合肥、杭州等四小龙炙手可热，央企疯狂制造地王，2016年上半年还没结束，地王数量已经创造了前所未有的历史记录。
我在去年一系列展望房地产走势的文章中指出，在全国房地产市场出现全面分化的情况下，“去库存”政策一定会导致不该热的地方很热，想热起来的地方很冷的难以自圆其说的结果。并预计一线城市、热点城市和人口未来流入的城市房价会大涨。即便如此，对于一线城市和部分二线城市目前的热度还是始料不及。房价飙涨以及背后的杠杆，让房地产进入到了危险区域。随后上海、深圳、南京等地不得不又出台调控措施，中央通过权威人士喊话少有的提示“房地产泡沫”的风险。这意味着，短短一个季度而又功效不凡的房地产刺激政策又被遏制政策所取代，中国房地产政策再次“拐入”了调控周期。政策制定者也许没有想到，以去库存为目标的政策，以农民工的市民化为主要路径的政策却成了一些城市的集体狂欢。
事实上，这种尴尬局面的出现，和房地产政策仍然难以脱离调控思维不无关系。长期以来，中国房地产公共政策缺乏一个长期的系统性的构建体系，亦缺少内在的公共政策目标逻辑，在过于追求短期效应的指导思想下，导致政策朝令夕改，无论是民众，还是市场的参与各方，对政策的经常变化都无所适从，这是房地产公共政策面临的最重大的问题。中国房地产公共政策的目标究竟何在，如何厘清政府和市场的各自责任，如果不搞清楚这些基本的政策前提，导致的结果只能是一方面政策被动的变来变去，另一方面，市场的参与各方都反向的博弈政策，导致政策失灵的尴尬。
回顾98年房改以来中国房地产调控的政策变迁，98年的住房市场化让房地产成为经济新的增长点，房地产投资额以每年超过20％的速度增长，远高于当期GDP增长的速度，导致2003年出现了投资过热，房价快速上涨的态势。2003年成为房地产政策的第一次“拐点”，中央实施了以“管严土地，看紧信贷”为主的宏观调控措施，一方面土地管理部门强化对土地的管理，执行土地招拍挂制度，另一方面银行严控信贷，但政策的实施却成了加速房价上涨的风向标。这导致2005年政府出台了更严厉的调控措施，这期间一个重大的变化是国务院要求加大对中低价位房和中小型房屋的供应，并提出了明确的量化指标，各地也相继出台加大经济适用房和廉租房建设的计划和指标，而2006年5月17日国务院常务会议提出了促进房地产健康发展的六项措施（“国六条”）使本轮政策调控的力度空前。与此相对于，限外资，限炒房，查土地，严税收等一系列举措相继出台，房地产市场可谓风声鹤唳，然而，房价上涨的速度也达到了高峰，北京部分地段的房价出现了一年翻番的疯狂局面。不仅低收入家庭住房困难，中等收入家庭面对高涨的房价也只能望房兴叹。2007年8月，国务院召开了全国住房工作会议，并发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要“加快建立健全以廉租房住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
由此可见，在2008年本次金融危机爆发之前，政府对房地产进行调控的力度之大，出台的政策之多，频率之高，超过了任何一个时期，也超过了任何一个行业，然而政策的预期效果却不尽如人意，不仅房地产市场一些矛盾和问题愈加严重，而且房价上涨的势头在08年之前并没有出现拐点。然而，08的金融危机导致深圳等城市出现了房价下跌，交易萎缩等现象，2008年6月以后，全国大部分地区出现了“价跌量减”的现象，导致各地政府一改过去调控房地产，继而采取救市的政策，挽救楼市的态势。2008年11月20日，国务院出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，新的“国六条”正式代替了旧的“国六条”，打压房价的政策在胜利的曙光到来之前却戏剧性的被救市的“国六条”取代，在前所未有的宽松的货币政策和各地不遗余力的挽救下，房地产市场再现癫狂，二手房市场的交易突破了前三年的总和，房价暴涨，再创历史新高。随后又被迫进行调控，在经历2013年的全面暴涨之后，2014年房地产自己调整，投资、销售和价格都全面下行，到了2015年，又被迫出台政策刺激房地产。
也就是说，从98年住房商品化改革以来，中国房地产政策体系一直就处于一个盲目被动的应对房价上涨的短期通道中，根本没有时间和空间对自身的政策体系进行梳理和反思，遑论有机会构建科学的制度体系。毫不讳言，2003年以来的房地产调控政策总体而言基本是失败的，具体而言，房地产政策的重大的结构性缺陷突出表现在三个方面：其一，政策本身缺乏系统性、长期性、前瞻性和科学性，被动应对的措施多，主动完善的措施少；二，在市场与政府的责任方面，混乱不清，毫不客气地说，市场做的远好于政府，拿保障性住房为例，政府应该在住房保障方面做什么，应该推出什么样的保障产品，到现在都没有厘清；三，各级政府庞大的土地利益，不能下决心出台从根本上扭转房地产畸形发展的政策，严重违背经济发展的基本规律。
从1998年至今，房改已经18年了。中国房地产市场从无到有，从小到大，住房从短缺到过剩，房地产投资成为中国重要的经济抓手，然而房地产政策的发展却远远滞后于这个行业自身的发展。作为一个庞大的影响国民经济的产业，应该科学合理的构建一个完善的政策体系确保市场的健康发展，而不是在调控的周期里不能自拔。特别是在今天市场已经基本解决住房问题的情况下，政府不能帮着市场消化库存，以为库存问题是政府很难帮助消化的。如果说过去，房地产的高速发展导致了政府对房地产的过度依赖，那么在今天，当房地产已经告别短缺的情况下，房地产和房地产政策都应该回归社会和民生的本质，而不应该作为经济发展的工具。“权威人士”提出要让房地产回归功能定位，不要简单作为稳增长的手段，提出“房子是给人住的，这个定位不能偏离”，事实上就是对过去把房地产作为简单的增长手段的反思。
应该看到，今天中国房地产面临的问题绝非库存那么简单，库存扭曲的背后是整个房地产制度体系的缺失。我们需要看到管理层对中国住房制度进行脱胎换骨变化的决心。笔者建议高层对房地产土地供应、信贷、税收、信息、住房保障等政策进行全方位的检讨和反思，并充分体现民众的基本参与原则，下决心摆脱与民争利的土地财政模式，构建一个科学合理的促进房地产真正健康发展的政策体系。这是挽救中国经济，挽救中国房地产的唯一之道。
我们不能说别无选择，但是应该认识到已经没有太多的时间举棋不定。
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