城乡居民基本权益均等化是实现城乡一体化发展的前提。目前，城乡居民权益不平等集中体现在两个方面：一是财产权的不平等。城市的生产资料和消费资料几乎已全部商品化，包括国家、集体和个人所有的土地、厂房、设备、住宅等，都允许在市场上自由流通；而农村的土地、住宅等产权仍不明晰，农村对土地和房产等的法人财产权仍不落实，作为农民最重要的生产资料和消费资料仍不能实现商品化、市场化。因此，农民就不能像城里人一样享受城市化过程中不动产增值的收益。这是城乡居民基本权益上最大的不平等，是城乡居民收入差距拉大的重要原因。二是在户籍制度上的不平等。尽管有2.8亿农民工为城市建设做出了巨大贡献，有些农民工进城已二、三十年，但由于户籍的限制，他们享受不到城市户口所附加的各类社会保障和公共服务，绝大部分仍处于全家分离状态。从农民应有公民基本权益上说，这也是很不合理的。党的十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以承包经营权抵押、担保权能。”提出“保障农民宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。”这三项改革是对农村土地公有制实现方式的重大突破，是对农民住宅制度改革的重大突破。它第一次赋予农村土地和农民住宅以商品属性，明确了农户对自己的住房拥有所有权，农户对承包地和宅基地拥有法人财产权，这为发挥市场对农村土地资源配置的决定性作用，促进土地资源的节约集约利用，提供了前提条件，为农民在城乡之间自主选择居住地和户籍，通过转让包括宅基地在内的土地使用权和房产获得财产性收入，打开了一扇大门。承认农民对农村土地的法人财产权，与土地的私有化是截然不同的，同时解决了土地公有制与市场经济有效对接的问题。不折不扣的落实三中全会精神，就能在土地和房产的法人财产权上，使城乡居民拥有同等权益。
城乡公共服务的差距是城乡差距的重要体现。包括养老、教育、医疗、交通、供水、供电、环境等，农村都明显落后于城市。原因在于长期以来公共服务事业投入重点在城市，城市越来越漂亮，即使中西部地区的城市与沿海地区相比也毫不逊色。但是，农村特别是中西部地区的农村公共服务投入严重不足，导致农村居民不能像城里人一样享受到大体均等的公共服务。由于公共服务的落后，制约了农村经济发展。改变中西部农村公共服务落后状况，政府要把农村作为公共服务投入的重点，通过城乡人均公共财政支出的均等化实现城乡基本公共服务的均等化，尽快弥补农村公共服务投入的欠账。近期应当把教育、医疗、交通、环保、养老作为农村公共服务发展的重点。要运用政府与企业合作（PPP）的模式来发展农村公共服务业。沿海地区农村公共服务比较好，主要在于通过发展乡镇企业，很快富裕起来。富裕起来的农村，主要通过自己增加投入，再加上地方政府的帮助，把公共服务完善起来。中西部农村也必须走这条路子。
城乡居民收入差距大，是城乡差距的集中反映。实现城乡居民收入均衡化，是建立城乡一体化发展体制机制的核心。最近几年，农民人均收入增加速度超过城市居民，城乡居民收入差距已经由2009年的3.3:1缩小到2013年的2.5:1，令人欣喜。继续保持这一势头，从根本上说，要靠提高农业劳动生产率。而提高农业劳动生产率又必须扩大土地经营规模。目前，一个农村劳动力平均只能种7亩地，如果在单季农业地区能种到100-120亩，双季农业地区能种到50-60亩，农业劳动生产率就能赶上社会平均水平，农民就能成为一个体面职业。在土地所有权归村集体的前提下，允许农民凭借承包权将经营权有偿转让，这样既可使农民获得财产性收入，又有利于发展土地规模化经营。要鼓励发展各类合作经济，特别是以土地承包权入股的股份合作社。鼓励农民工返乡创业，发展现代农业、农产品加工业、商贸流通业和乡村旅游业。继续鼓励农村富余劳动力外出打工，现在沿海城市许多地方招工难，家政服务人员短缺，一个月嫂的月收入达五、六千元。一家两口人外出打工，年收入可达8-9万元，加上土地转包收入，家庭年收入可达10万元左右，一下子就可赶上或超过城镇居民平均收入。所以，只要创造一个城乡一体化的体制机制和政策环境，发挥城市对农村、工业对农业的带动作用，实现城乡居民收入均衡化，已不是遥远的将来，而是近在咫尺。
实现城乡要素配置的合理化，关键是要建立城乡一体化的要素市场，发挥市场对资源配置的决定性作用。要消除人为设置的各种障碍，促进各类生产要素在城乡之间双向自由流动。土地是一种重要的生产要素，也应发挥市场对土地配置的决定性作用。与其他要素不同的是，土地有一个用途管制问题。如果把耕地变为建设用地，必须符合城乡建设规划，并办理相应的法律手续。党的十七届三中全会关于农村改革的《决定》已经明确，土地的占补平衡只能在省域范围内进行。但至今只能在少数县域范围内试点。应当推广重庆的经验，重庆经验的核心是远离城市的农村退出的宅基地，通过全市统一设置的地票市场，也能分享到城市市区土地的级差地租。对于可能出现的占好补差问题，通过建立第三方的土地质量评估机构，加强土地质量的监管，可以妥善解决。如能创造一个城乡要素自由、平等交换的制度，实现城乡要素配置的合理化，在中部地区和西部平原、浅丘陵地区，用5-10年时间，使农民人均收入水平赶上沿海农民的水平，是完全有可能的。
加快城乡一体化发展进程，必须把农业现代化、新农村建设、农民工市民化三件事连在一起，同步推动。这三件事互相牵制，互相影响。农业现代化能够进一步释放农业劳动力潜力，为农用工业发展提供需求；新农村建设能够改善农村生产、生活环境，为建材工业提供巨大需求；农民工市民化能够使4亿多离散人口实现全家团圆梦，形成城市建设的需求。抓好这三件事，必将激发出巨大需求潜力，成为未来十几年拉动经济增长的强大动力，并迅速缩小城乡发展差距，从而使我国顺利跨越中等收入区间，到2022年前后使人均GDP达到1.2万美元以上，进入高收入国家行列。
郑新立：中国民生研究院高级顾问、中共中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长。
