韩冬雪：社会组织建设与社会管理体制创新

　　如何通过建立和健全社会组织来推动社会管理体制的创新，是我国今后所面临的一项必须要解决的重要任务。社会建设的根本目标，在于培育健康的公民社会顺利成长，并使之成为推动公共权力最终回归社会的重要力量。从社会发展的规律性角度而言，社会建设是一个不断探索和调整国家—公民—社会互动关系的长期过程。它通过在国家与社会、市场与政府、权力与权利、管理与自治等关系间建立起适当平衡的调节机制，来弥补市场失灵与政府失灵的问题。通过社会管理体制的创新来解决改革中不断出现的社会问题，通过构建超越个人局限性的公共组织来有序地进行社会沟通和形成价值共识的平台，是解决新的社会矛盾和实现和谐稳定的一个重要的途径。

　　一

　　新中国成立60多年，特别是改革开放30多年来，我国社会所取得的一系列成就，都不难看到同期社会建设的积极影响。而当前中国深入改革发展进程中所遇到的规范市场秩序、维护法律权威、监督与规范公共权力、促进民主政治建设、构建价值共识等问题，都可以通过建立和健全社会自身建设的方式来得到逐步的解决。因此，从转变政府职能和社会管理体制创新等不同角度入手，准确地把握社会建设的内涵与规律，使之成为我国经济政治体制改革与创新的切入点和内在环节，是今后我们需要完成的一项重要任务。

　　在推动社会建设的理论与实践探索中，包括社会建设的本质与主体来源等基本问题应当引起我们的充分重视。恩格斯指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”[1]在马克思主义经典作家对国家与社会关系问题的讨论中，通过归纳社会与国家相互依存又彼此博弈的关系，明确指出了社会建设在国家权力回归社会这一最终目标的前提下，必然兼具国家与社会双重主体的基本特征。马克思恩格斯还认为，即使到了国家的政治统治职能随着生产力发展而自然消失时，其社会管理职能也仍然需要依靠“自由人的联合体”或者说是“非国家机构的政府”来延续下去。而在此之前，政治国家在社会管理领域的能动性也是不容忽视的。[2]各国社会建设的实践也充分证明，那种建立起国家与社会二元分割对立基础上、盲目相信市场力量和自发秩序的简单化放权改革，收获的往往是“弱政府—弱社会”的苦果，而那种视一切公共领域为政府权力禁脔，一味拒斥阻碍自发秩序的成长，将社会管理等同于管理社会的做法，也同样与社会建设的初衷背道而驰。[3]要走出这些误区，显然有必要将与国家主体对应的社会主体组织化与具体化。其中，社会组织作为内凝社会力量、培育自治土壤，外联政府市场、协调管理机制的重要载体，将会在我国社会建设事业中日益发挥出十分重要的作用。

　　从历史上来看，与社会建设的发展同步，我国社会组织的发展经历了从国家与社会高度同构背景下，曾经具有鲜明的组织形态依附性及强调政治性功能，到利用政治经济体制改革机遇逐步解除束缚，不断回归社会组织本质特征的变迁历程。[4]尤其是进入21世纪以来，随着经济社会领域自主活跃因素的增强，中国社会组织的发展更是呈现出前所未有的繁荣局面。仅就数量这一单项指标而言，据民政部统计，截至2011年第四季度，我国大陆现有登记社会组织(社会团体、民办非企业、基金会)总数已达457510个，其中仅全国性社会组织就有2038个，[5]而据部分学者与研究机构的统计，未登记注册的社会组织和人民团体的基层组织等的数量更是十数倍于此。更为重要的是，在当代中国的发展实践中，无论是公共产品供给、各阶层的利益表达和政治参与、团体间的利益协调、危机管理、发展社会事业、提供就业机会，还是进行政治协商、形成公共舆论、监督政府权力、改进政策过程、培育理性公民、维护政治稳定等诸多方面，这些社会组织都开始日益显现出不可替代的重要作用。特别是在涉及环境保护、扶贫发展、权益保护、社区服务等方面，社会组织作为一股新兴活跃力量的表现更是引人注目。简而言之，作为社会经济结构变迁过程中的必然产物，无论是在“自上而下”还是“自下而上”模式中生长出来的社会组织，其蓬勃发展不仅为社会自身的独立成长注入了新的活力，而且也带动了相关政治经济文化领域的变革发展。

　　二

　　然而，由于种种历史和现实诸多因素的制约，当前中国社会组织的发展还远未达到与社会建设事业需要充分适应的水平。多元变革时代多重压力的叠加，在为中国社会组织的发展提供机遇的同时，也带来了空前的挑战。人们对社会管理的主体究竟是什么的问题依然存在着很多误区。一些人依然存在轻视、不信任甚至是恐惧社会组织发展的错误观念。同时，我国社会组织建设也还面临着法律环境缺失、注册困难、资金不足、人才匮乏、参与缺位以及自身建设缺乏规范等问题。[6]在某些特殊的情况下，由于片面地强调了社会组织与政府之间的对抗性，将其视为一种需要加强监管的不稳定因素，出现了政府行政力量在社会组织发展过程中过度干预渗透的现象，从而导致一些社会组织固有社会属性的削弱与官僚机构色彩浓厚。在政府包办一切的思路引导下，社会组织往往被当做一种辅助国家和政府更有效地实现监管社会的工具，其经由独立发展而具备的属性和功能则很难得到保障。

　　在这种情况下，目前部分社会组织自身定位游离于社会自治单元、营利性企业与准政府组织之间，在提高自身素质、加强自我监管和参与社会建设管理能力方面则较为滞后。此外，多元社会在削弱组织结构权威方面的固有属性，以及意识形态和国家利益斗争因素的渗入，也给亟待发展健全的中国社会组织构成了诸多挑战。上述历史与现实、政府与社会组织、社会组织与社会整体结构、文化等多重困境的存在，一方面构成了中国社会组织自身进一步发展成熟的障碍，另一方面也对中国的社会建设事业和经济政治改革提出了新的问题和挑战。在这种情况下，我们只有正视这些问题，以开阔的理论和实践眼界努力探寻其破解之道，才有可能使中国社会组织的发展超越数量规模型发展的层次，走出“内卷化”[7]的困局，即走出有增长无发展的不理想状态。

　　我一直认为，除去某些意识形态因素的限定之外，各国社会建设、社会管理中还是存在一些可以被称之为恒定指标和共性规律的内容的，这些内容的载体就是各国在相关探索中积累的经验。全面客观地理解和把握这些经验，无疑将有助于我们更好地规划当代中国以促进社会组织发展为支点的社会建设事业的发展蓝图。毋庸讳言，社会建设的理论和实践都首先发端于西方国家，相应的，基于由“公民社会”向“市民社会”自然演进逻辑的西方社会组织发展建设过程中积累的经验和教训，很值得我们认真思索与借鉴。

　　具体而言，在社会组织的产生与培育方面，如英国、德国、日本等都对社会组织登记管理进行了专门立法，而美国、法国、意大利等则在行政法、税法等法律中写入了社会组织相关内容。无论具体形式如何，西方国家针对社会组织的管理，首先都是建立在充分肯定结社自由权和社会组织独立发展的前提下的。只有在完善的法律规范机制下，才谈得上以具体社会组织的性质、职能区分为依据，引用和制定相关的管理细则。这种通过相应降低社会组织的准人体制门槛的管理措施，对社会组织的发展创造了良好的制度环境。

　　在社会组织的运行与发挥功用方面，伴随着战后社会管理领域内市场化与社会化两种趋势的显现，西方国家开始将越来越多原属公共部门的职能通过合作协议、购买服务、立法和政策扶持等措施移交给社会组织，如英国政府在签署和执行与民间组织制定的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》等契约时，赋予了原本由政府单一主体主导的政策过程以更多的社会和民众参与色彩，并通过大力扶植社会企业的发展，将原属商业部门的优势引入公共事业领域，在实现义利统一的过程中，为社会组织自身和公民社会整体培养了大量的职业人才。而美国将包括市政管理、基础设施建设在内的诸多经济社会事务转包给社会组织，同时设立和严格执行统一的质量评估指标体系，保证购买的公共服务物有所值。这些赋予社会组织更多职能与活动空间的举措，既改善了公共服务的质量，也有助于政府和社会组织在良性互动中探索出一条并存互利之道。

　　在社会组织管理方面，西方发达国家往往选择政府管理与自我监管双管齐下的策略，在政府管理中注意在运用政策、契约、法律规范手段的基础上确保社会组织的独立性，同时，又将促进社会组织自我监管作为社会建设的有机一环。如英国主要通过大型志愿组织的自愿联合和引入竞争机制，美国主要将监管职能委托于董事监管机构，而日本主要借助行业协会自律等手段，使加强对社会组织的管理同培育社会组织独立成长壮大成为一个内在统一的过程。[8]

　　此外，作为上述具体措施的理论结晶，西方包括公民社会、新公共管理、新公共服务、治理理论等在内的成果及其彼此间的碰撞对话，也为其他国家社会建设提供了可资借鉴的理论资源。总之，在长期社会建设实践的过程中，西方国家社会组织的发展虽然没有最终解决国家与社会权力关系问题，但其充分保障社会组织独立发展，注重使其与政府职能转变、经济社会建设，特别是培养具有参与理性和能力的公民等事业保持协调，仍然对我们全面准确地理解社会建设和社会组织发展的实质与条件具有积极意义。

　　三

　　将视线转回中国，在直面当前社会建设与社会组织发展的种种困境的同时，我们也应该看到，随着党和政府积极推动政府职能转变和社会管理体制创新，以及社会主义市场经济体制逐渐完善带来的公民意识的日益觉醒等政治文化变迁，和现代传媒交互技术的飞速发展，我国社会组织的内外发展环境正在不断得到改善。为利用好这一历史机遇，我们还应当从解决以下几个重点问题入手，促使社会组织的发展成为带动整个中国社会建设事业进步的新支点。

　　首先，应当在观念领域内进一步解放思想。这就需要政府明确自身与社会组织在社会建设进程中应该是一种基于平等地位的互信、协作的伙伴关系。考虑到我国国家社会关系有别于西方的政治文化背景和历史传统，政府有必要在设立完善鼓励培育社会组织发展的法规政策方面采取更多主动措施，同时合理地调配部分公共财政、人力资源投入对社会组织发展的扶持中，遵循社会发展和社会组织成长的规律，换而言之，就是要很好地克服我国社会发育初期曾经出现的那种“一放就乱，一乱就统，一统就死”的周期循环问题。[9]当然，最为关键的还在于，政府应当始终明确社会组织发展的最终力量源泉在于社会自治，避免社会组织及其管理机构的发展为官僚机构膨胀提供新的增长点，注意杜绝政府与社会组织互动过程中出现的权力寻租等腐败现象，致力于扶持协作而不是渗透控制后者，惟其如此，才能防止政府与社会组织在泛行政化的道路上双双迷失。

　　其次，应当加强社会组织自身建设，使之足以承担各项职能。在得到外部认同支持的前提下，我国社会组织也必须在提升自身建设水平方面投入更多精力，特别是要下决心建立符合经济、效率、效益、公平原则的内部人事、财政、组织管理监督机制，并探讨借鉴国外经验建立社会组织行业或区域内资源整合和相互协调组织机制的可能性。从践行保持社会组织的开放性、透明性、民主性特征入手，通过自律管理的强化和行动方式的合理规范，树立我国社会组织的良好形象，从根本上改变社会组织被部分政府管理人员和民众视为政府潜在挑战者和麻烦制造者的传统观念，以胜于雄辩的事实证明我国社会完全具备实现自我管理、自我服务的能力。

　　再次，应当把握社会组织的核心作用，保证其与政治经济改革充分协调适应。社会组织的发展有赖于各项政治经济改革的推进，同时也反作用于后者。无论在民主法治建设还是在社会管理领域中，对社会组织参与因素的准确评估与引导都应该被纳入发展规划当中。其中，尤其应当注意的是，针对我国公民社会发展先天不足的劣势，社会组织作为公民个体利益表达和价值聚合的平台，通过积极地参与同政府、市场、社会组织间的互动协调，将有利于培养其成员参与政治、政策和经济过程的主动性及相关能力。可以预见，在其作用方式得到良好规范的前提下，通过社会组织融入政治经济发展实践中的公民个体，将具有更多的理性与宽容精神，更倾向于用协商而非对抗的手段解决分歧矛盾，并能够更自觉地意识到遵循合理的权利义务规则、形成和保持主流价值共识和道德规范的必要性，而这种对合格公民的培养也正是赋予我国社会组织活动更大空间的最主要价值所在。

　　最后，应当在借鉴西方经验教训的基础上，努力探索一条适应我国国情与发展需要的社会建设新路。作为社会建设整体事业的一个有机组成部分，社会组织的发展完全可以借鉴西方相关的理论和实践经验，当然，这需要建立在全面客观地理解西方经验的基础上。换而言之，西方正反两方面的经验教训和西方内部的差异性都不应被忽视，同时，从比较发现规律异同过程中有所收获才是学习借鉴的最终目的。[10]比如，正是由于我国社会主义民主政治的本质与现实发展条件，使得我们不可能像一些西方国家那样将民主集中化于选举过程中，而社会组织对政治生活的积极介入则恰能以参与和协商民主机制的发展填补上述空间。同样，我国不同于西方典型的基于个人自由和功利原则的政治传统，也为得到集体主义逻辑重塑的我国社会组织提供了更大的活动舞台。此外，如何在加强国际合作的同时防止境外敌对势力利用社会组织，如何确保政府参与、社会组织参与和公民个体参与在社会建设格局中保持适当的平衡，避免西方自由主义传统对于“多元主义”社会的迷信等，都是超越西方模式局限，开辟中国特色“强政府—强社会”发展新路所必须解决的关键问题。

　　归根到底，作为当代我国社会基本单元的社会组织，其蓬勃发展的趋势不可逆转，从长远来看，其创造出的集中利益表达和价值共识的国家—社会互动关系模式将会有效地克服后发式现代化国家公民参与面临的种种困境，在政府、社会与公民之间架设起新的沟通桥梁。它的发展虽然不是社会建设的全部，但却凝聚了后者立足于促进公民社会自治发展的精义，将其纳入中国政治经济改革创新的整体格局中，并使之与中国特色的渐进式改革步调保持一致，将成为我国社会建设事业新的支点和亮点所在。

    韩冬雪   中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员