发轫于农村的改革,，迅速以不可阻挡的磅礴之势推向全国。30年间，围绕农业、农村、农民问题，中央出台了一系列重要政策文件，包括数个中央全会文件和11个中央“一号文件”。3月5日，国务院总理李克强所作的政府工作报告中强调，要坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重，在保障国家粮食安全和促进农民增收为核心的基础上，确保对农业的财政投入只增不减，促进农业现代化和农村改革发展。
与之相呼应的是，今年春节前面世的第11个中央“一号文件”，题为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（下称《意见》），对三农工作做了全面部署，涵盖粮食安全、农业支持保护制度、发展可持续农业、土地改革、构建新型农业经营体系、农村金融、城乡发展一体化、乡村治理八大领域，被视为新一届领导在三农领域的初步施政方略。
今年“一号文件”的背景、主题、内涵如何理解？政策措施有哪些突破之处？文件传递了哪些重要的政策信息以及改革红利？南方日报记者专访了“一号文件”起草组成员宋洪远。
农村出现“386199” 亟待深化农村改革
南方日报：为什么把“全面深化农村改革，加快推进农业现代化”作为今年一号文件的主题呢？
宋洪远：适应我国经济社会发展转型，特别是三农发展新形势、新背景的要求，当下，工业化、信息化、城镇化在快速推进，相比较而言，农业现代化出现了滞后，所以提出了要加快推进农业现代化的要求。
我们在推进农业现代化的过程中，首要是要保障国家粮食安全和重要农产品的有效供给。要保障这一要求实现，最重要的约束就是自然环境的约束，我国现在是人多地少，人增地减，而且土地的质量还在下降。我们的水资源也是占有量比较少，水资源的分布也不合理，南方是有水的地方，但现在不是农业主产区。中部和北部是缺水的地方，但现在成了农业主产区和粮食主产区了。这样基本的自然禀赋是地少水缺，又加上分布和布局不合理，加剧了自然环境约束的矛盾。
此外，从整个国家来看，城乡关系的调整带来了城乡人口的变化，大量的农村劳动力到城市就业，大量的农村人口迁移到城市。这样一个以人口、以劳动力转移为主导的社会结构变化，农村出现了村庄的空心化，人口的老龄化，青壮年劳动力都走了。农业经营的兼业化，就是农业不再是主业了，留在农村搞农业的，就是人们说的“386199”，即妇女、小孩、老人，出现了村庄的空心化、人口的老龄化、农业的兼业化。那么，农业经营体系怎么建，谁来种地、怎么种地，这又是一个问题。
农村改革处理好政府和市场的关系
南方日报：中央对全面深化农村改革，加快推进农业现代化，有哪些具体要求？
宋洪远：即四个基本原则，或者说要处理好四个关系。
农村改革首先要处理好政府和市场的关系。《意见》提出“市场要起决定性作用，政府要更好地发挥作用”。我的理解是，强调市场要起决定性作用。政府要么就更好地发挥作用，要么就不发挥，避免扰乱市场。
第二就是“要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民实践……”就是强调底线思维，我理解，中央指的底线应该包括保障粮食安全，“谷物基本自给、口粮绝对安全”；坚守耕地红线；承包权属于农民；不改变农村土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经济制度等。
第三就是“要因地制宜、不搞一刀切、不一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”。中国幅员辽阔，地区差异那么大，在具体执行中，你可以采取差异性的措施，还可以采取过渡性的措施先行探索。
第四就是，农村的改革还要考虑城市的改革，必须跟城市的改革联动起来、结合起来，所以文件提出“城乡统筹、联动改革——就是要赋予农民更多的财产权利、推进要素平等交换和公共资源均衡配置，要让农民平等参与现代化进程，达到城乡统筹、联动改革。
加快推进农业现代化方面，《意见》提出“四个坚持、三个依靠、一条路子”。“四个坚持”是，坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。
“三个依靠”是，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品。
新增补贴向粮食等重要农产品倾斜
南方日报：在你看来，今年春节前面世的第11个中央“一号文件”，相比往年，最大的突破有哪些？
宋洪远：除了强调粮食安全战略，还有“完善粮食等重要农产品价格形成机制”。《意见》提出具体的措施，就是要逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。今年要做的则是，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，继续实行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。
与此同时，提出要完善农业补贴政策，按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。主要是两方面的探索，其一是，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜；其二是，开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。原则上地方可以自主试验。此外，粮食收购、销售、调运、储存、加工等，鼓励符合条件的多元市场主体，参与大宗农产品政策性收储。
南方日报：中央第一次提出“开展农业资源休养生息试点”。这是基于哪些现实问题？
宋洪远：开展农业资源休养生息试点，这是今年第一次提出来的，就是对已有的资源已经造成环境破坏的要进行休养生息。
开展农业资源休养生息试点具体内容包括抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点；还要开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。值得注意的是，中央特别提出，要通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。
鼓励社会资本发起设立县域中小型银行
南方日报：对于农村的改革，工商资本有哪些投资机会？
宋洪远：“构建新型农业经营体系”是今年国家继续予以布置的任务之一。在工商企业租地方面，提出探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度。农业部已经在就工商企业租赁农户承包地制定准入、监管制度，并正在制定家庭农场登记管理办法。鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。
南方日报：今年的“一号文件”提出加快农村金融制度创新，这给农村改革带来哪些红利？
宋洪远：加快农村金融制度创新，强化金融服务“三农”制度，对已有的金融机构进行改革，扩大农业银行业务范围，鼓励邮储银行扩大金融服务，发展村镇银行……
一个重要的突破是，支持由社会资本发起设立、服务三农的县域中小型银行和金融租赁公司。过去我们搞金融机构，只能由金融机构去发起，比方说村镇银行，只能由现有的金融机构做发起单位，而且股份不能低于多少比例，现在不用了，符合条件的企业就可以发起，不仅可以搞银行，还可以搞金融租赁公司。
南方日报：“一号文件”首次提出改善乡村治理机制，具体如何理解？
宋洪远：“改善乡村治理机制”中的一个亮点是，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。这是考虑到，如果土地所有权在村民小组即自然村，以村民小组为单位，更有自治基础。
还有就是保证农民集体经济成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产、股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权，建立农村产权流转市场，加强农村集体资金、资产管理。搞股份制改革，把它量化到一家一户，有占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权。
宋洪远 中国民生研究院学术委员会副主任
